Fabbriche legittime, sanate, condonate e fiscalizzate: la filiera dei titoli edilizi nei differenti processi di legittimazione

Riflessioni sulla disposizioni dettate dal T.U.E. post intervento "Salva Casa" e i pronunciamenti delle distinte recenti giurisdizioni (C.C. e C.d.S.) in tema di stato legittimo immobiliare all'alba della Legge bilancio 2026.

Ante intervento D.L. Salva Casa, lo stato legittimo era riconosciuto solo agli immobili dotati di titoli edilizi rilasciati (ordinari o c.d. "in sanatoria"): “…il titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa” e “quello che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali”, art 9bis T.U.E.

a cura di Luigi Cacciatore, Architetto

Come noto, il Decreto Legge 69/24, per l'appunto il Salva-Casa, ha ampliato la nozione di stato legittimo rubricato all'art. 9bis, includendo anche le sanzioni amministrative sostitutive della demolizione (cosiddetta fiscalizzazione), riconoscendo effetti legittimanti anche a immobili che restano parzialmente abusivi ma non demolibili, previa dimostrazione da parte del Privato dell'impossibilità ad ottemperare alla riduzione in pristino, onde evitare pregiudizio statico alla porzione immobiliare edificata conformemente al titolo.

Il Decreto in parola introduce, quindi, nella nuova filiera di titoli, una casistica di immobili “regolarizzati”: non legittimi, non sanati e ancora parzialmente abusivi, ma comunque riconosciuti come dotati di stato legittimo, non tanto per titolo conseguito quanto per “effetto legittimante” indotto dalla dimostrazione dell'avvenuto pagamento degli oboli ("Alla determinazione dello stato legittimo dell'immobile o dell'unità immobiliare concorrono, altresì, il pagamento delle sanzioni previste dagli articoli 33, 34, 37, commi 1, 3, 5 e 6, e 38.")

Questa scelta del Legislatore, pur condivisibile sul piano pratico, sembrerebbe generare ancora oggi - soprattutto a seguito dell'intervento di modifica operato dal Governo in sede di chiusura bilancio all'art. 5 del D.L. n. 70/2011 - forti complessità interpretative, sia da parte del mondo dei Professionisti, sia da parte delle P.A. di territorio.

Il principio di eccezionalità vantato dai condoni edilizi, ossia quello goduto dagli edifici "regolarizzati" (non più abusivi), ma nemmeno dichiarabili legittimi nel presente.

Il punto centrale riguarda il parco immobiliare condonato, un alveo totalmente a parte e profondamente discusso in sede di formazione e conseguimento dei titoli edilizi poiché comprendente edifici aventi un titolo sanante conseguito eccezionalmente, rispetto al quale gli stessi non risulterebbero più abusivi - trattandosi di opere oblate - ma comunque illegittimi nella loro esistenza urbanistico-edilizia perché non conformi (per buona consistenza di numeri) alla disciplina e strumentazione vigente; nonostante ciò, il Legislatore li esclude esplicitamente dal novero degli atti che concorrono allo stato legittimo, scelta altresì avallata dalla Corte Costituzionale (Sent. n. 119/2024) e dal Consiglio di Stato (Sent. n. 482/2025), che qualificano il condono come misura eccezionale, non ripetibile e limitata alla mera conservazione dell’esistente; ne consegue che, gli immobili condonati potrebbero (dovrebbero?) essere mantenuti, in termini di consistenza, così come cristallizzati nel proprio stato degli abusi riferito al frangente storico dell'istanza di sanatoria e, non consolidando (al presente) i propri parametri urbanistico edilizi acquisiti in sede di speciale concessione (volumetria, destinazione d’uso, diritti edificatori futuri), qualsiasi trasformazione rilevante immaginata su di essi dovrebbe (deve) rispettare la normativa pianificatoria vigente.

Sul tema, la recente giurisprudenza fonderebbe le proprie conclusioni su una duplice direttrice interpretativa: da un lato, richiama un principio di equità patrimoniale, volto a evitare disparità di trattamento rispetto ai proprietari che non avrebbero consumato abusi edilizi; dall’altro, valorizza l’esigenza di tutela del territorio, considerando che la configurazione degli edifici condonati, pur tollerata, rimane strutturalmente non conforme alla disciplina urbanistica vigente.

La differenza di trattamento operata con gli edifici fiscalizzati, ossia quelli abusivi (parzialmente) e non sanabili, ma dichiarabili legittimi nel presente.

Rispetto a tale prospettiva, potrebbe apparire disomogeneo il trattamento operato rispetto agli immobili oggetto di fiscalizzazione, anch’essi caratterizzati, a tutti gli effetti, da difformità permanenti e in contrasto con la disciplina urbanistica.

Tuttavia, secondo i distinti orientamenti giurisdizionali, la differenza tra le due fattispecie risiederebbe nella natura eccezionale e non reiterabile del condono edilizio, contrapposta alla procedura ordinaria e strutturale della fiscalizzazione, operante all’interno del regime ordinario della legalità urbanistica prevista dal Legislatore; importante discrimine che il Legislatore del Salva-Casa sembrerebbe aver sostenuto per sciogliere ogni incertezza interpretativa, precisando, con le disposizioni del nuovo articolo 9-bis, che alla determinazione dello stato legittimo concorrerebbero le sanzioni amministrative sostitutive della demolizione o della rimessa in pristino (ma non i condoni edilizi).

Omissione?

Forse una scelta consapevole, anche se, a seguito del recente intervento operato dal Governo in sede di bilancio per includere anche gli edifici condonati nei processi di rigenerazione urbana contemplanti l'acquisizione di premialità e benefici fiscali (art. 1 c. 23 legge bilancio), lo scenario interpretativo parrebbe vacillare nuovamente.

Fatto sta che, per come formulata, la norma sembrerebbe idonea a precludere interpretazioni alternative, chiarendo che i condoni edilizi, pur costituendo titoli sananti, non concorrerebbero alla legittimazione immobiliare.

Se nella versione originaria della disposizione dell'art. 9bis poteva ipotizzarsi una lettura estensiva, l'elencazione dettagliata degli atti rilevanti ai fini dello stato legittimo fornita dal D.L. n. 69/24 assume carattere tassativo, escludendo il ricorso ad analogie interpretative di segno più favorevole, avendo il Legislatore, di fatto, ampliato il novero degli atti legittimanti le costruzioni mediante una elencazione puntuale, con l'obiettivo di garantire certezza applicativa; tuttavia, l’effetto conseguente di tale impostazione combinata alla lettura degli orientamenti giurisprudenziali, sembrerebbe proprio quello di escludere in modo definitivo i condoni edilizi dal perimetro dello stato legittimo immobiliare.

Un duello impegnativo, senza esclusione di colpi (di coda), al pari di quello del Balrog di Moria nello scontro con Gandalf il Grigio.

Si tratta di un tema delicatissimo ed attuale più che mai, comportante effetti decisamente rilevanti, tanto nei riguardi del riconoscimento di quello spirito di diffusa ri-legalizzazione ed accertamento di legittimità del patrimonio costruito - essenziale, oltretutto, per consentire i trasferimenti immobiliari perseguendo una logica di corretta individuazione e tutela patrimoniale - quanto nell'ambito della formazione di titoli amministrativi tesi ad autorizzare interventi edilizi futuri, in particolare se intesi come processi di ristrutturazione "pesante" comportanti altresì l'opportunità di poter acquisire incentivi premiali basati sulla consistenza del patrimonio esistente, che a seconda dei casi potrebbe presentarsi, talvolta regolarizzato (non più abusivo e sanato) ma illegittimo (non conforme alle norme urbanistiche), talvolta fiscalizzato (parzialmente abusivo), non conforme alle norme urbanistiche ma legittimo.

Un problema di scala territoriale totalmente trasferito alle nuove generazioni che occorre superare per favorire la rigenerazione sostenibile delle città.

Ci vuole (ancora) pazienza, ed anche un po' di creatività perché la questione non sembra lineare: Sergio Endrigo avrebbe giustamente canticchiato che "per fare un tavolo ci vuole il legno" e che "per fare il legno, ci vuole l'albero", e così cantavamo da piccoli.

Domani chi spiegherà ai nostri figli che "per fare dei lavori ti serve un titolo legittimo, ma quel titolo, beh...dipende!"

"Da che dipende?"

Insomma, tutta un'altra musica.